วิกฤติพลังงานในรัฐแคลิฟอร์เนีย

รัฐพล ชื่นสมจิตต์
ผู้ช่วยผู้อำนวยการฝ่ายพัฒนาโครงการ
บริษัท กัลฟ์ เพาเวอร์ เจเนอเรชั่น จำกัด

 

โครงสร้างอุตสาหกรรมไฟฟ้า

โครงสร้างอุตสาหกรรมไฟฟ้าของรัฐแคลิฟอร์เนียประกอบด้วย 4 องค์ประกอบหลักดังนี้

  1. ผู้ผลิตไฟฟ้า (Power Plant)
  2. ระบบสายส่งไฟฟ้าแรงสูง (Transmission)
  3. ระบบสายจำหน่ายไฟฟ้าแรงต่ำ (Distribution)
  4. ผู้ใช้ไฟฟ้า (Customer)

โดยบริษัทสาธารณูปโภคพื้นฐาน (Utilities) จะมีบทบาทและหน้าที่ใน 3 องค์ประกอบหลัก คือ เป็นผู้ประกอบการหน่วยผลิตไฟฟ้า ระบบสายส่งแรงสูง และ ระบบสายจำหน่ายไฟฟ้าแรงต่ำ และเป็นผู้ผูกขาดในการให้บริการไฟฟ้า กับผู้ใช้ไฟฟ้าในรัฐแคลิฟอร์เนีย

รัฐแคลิฟอร์เนีย มีบริษัทสาธารณูปโภคพื้นฐานจำนวนมาก เพื่อให้บริการแก่ผู้ใช้ไฟฟ้าได้ทั่วถึง อย่างไรก็ตาม มีเพียงบริษัทสาธารณูปโภคพื้นฐาน 3 บริษัทหลัก ที่ให้บริการไฟฟ้าครอบคลุมพื้นที่ มากกว่าร้อยละ 90 ของรัฐแคลิฟอร์เนีย ได้แก่ บริษัท แปซิฟิก ก๊าซ แอนด์ อิเล็คทริก (Pacific Gas and Electric Company – PG&E) บริษัท เซาเทอร์น แคลิฟอร์เนีย เอดิสัน (Southern California Edison Company - SCE) และบริษัท ซานดิเอโก ก๊าซ แอนด์ อิเล็คทริก (San Diego Gas and Electric Company - SDGE)

รัฐแคลิฟอร์เนียมีผู้ใช้ไฟฟ้ามากกว่า 27 ล้านราย ทั้งนี้ ยังไม่รวมถึงหน่วยงานต่างๆ ของภาครัฐ ที่มีการใช้พลังงานไฟฟ้า ปีละกว่า 164,000 ล้านหน่วย (ประเทศไทยมีการใช้พลังงานไฟฟ้าในปี 2543 ประมาณ 97,000 ล้านหน่วย) รัฐแคลิฟอร์เนียมีกำลังการผลิตไฟฟ้าประมาณ 56,000 เมกะวัตต์ (ประเทศไทยมีกำลังการผลิตไฟฟ้า ณ ปี 2543 ประมาณ 22,000 เมกะวัตต์) พื้นที่การให้บริการไฟฟ้าของรัฐแคลิฟอร์เนียมีขนาดประมาณ 124,000 ตารางไมล์

การแปรรูปอุตสาหกรรมไฟฟ้าในปี 2539 (ค.ศ.1996)

รัฐแคลิฟอร์เนียต้องการที่จะเปิดเสรีอุตสาหกรรมไฟฟ้า โดยการส่งเสริมให้มีการแข่งขันในอุตสาหกรรมผลิตไฟฟ้า เพื่อให้ได้มาซึ่งประสิทธิภาพสูงสุด ดังนั้นจึงได้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงกฎเกณฑ์ ข้อบังคับ และกฎหมายต่างๆ เพื่อที่จะเปิดโอกาสให้ผู้ใช้ไฟฟ้า ได้มีทางเลือกในการซื้อขายไฟฟ้าเพิ่มขึ้น สามารถซื้อขายไฟฟ้ากับผู้ผลิตไฟฟ้าโดยตรง ไม่ว่าจะอยู่ที่ใดในรัฐแคลิฟอร์เนีย โดยไม่ต้องผ่านพ่อค้าคนกลาง

ในการแปรรูปดังกล่าว รัฐแคลิฟอร์เนียจึงได้กำหนดให้บริษัทสาธารณูปโภคพื้นฐาน ขายหน่วยผลิตไฟฟ้าพลังความร้อนที่มีอยู่ ยกเว้นโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ ให้กับนักลงทุนรายอื่น เพื่อให้เกิดความเป็นธรรม ในการสั่งซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้า โดยรัฐแคลิฟอร์เนียยินดีที่จะรับผิดชอบ ค่าใช้จ่ายในทรัพย์สินติดค้าง (Standed Assets) หรือต้นทุนติดค้าง (Standed Cost) เช่น ค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวกับการดำเนินงานโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ ที่มีค่าใช้จ่ายสูง นอกจากนี้รัฐแคลิฟอร์เนีย ยังได้จัดตั้งตลาดกลางซื้อขายไฟฟ้า (California Power Exchange) โดยมีข้อกำหนดให้บริษัทสาธารณูปโภคพื้นฐาน จะต้องซื้อพลังงานไฟฟ้า ผ่านตลาดกลางซื้อขายไฟฟ้าดังกล่าวเท่านั้น ไม่สามารถที่จะซื้อขายไฟฟ้า โดยตรงกับผู้ผลิตไฟฟ้า และยังกำหนดให้บริษัทสาธารณูปโภคพื้นฐาน ลดอัตราค่าไฟฟ้าขายปลีก ให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าอีกร้อยละ 10 จากอัตราเดิม และให้คงอัตราค่าไฟฟ้าดังกล่าว จนถึงปี 2545 หรือจนกว่าต้นทุนติดค้างหมดไป โดยบริษัทสาธารณูปโภคพื้นฐาน จะใช้เงินทุนที่ได้รับจากการขายหน่วยผลิตไฟฟ้าของตนเอง มาชดเชยการลดอัตราค่าไฟฟ้าขายปลีก ดังกล่าวข้างต้น

เกิดอะไรขึ้นกับอุตสาหกรรมพลังงานในรัฐแคลิฟอร์เนีย

ตั้งแต่เดือนมิถุนายน 2543 ได้เกิดวิกฤตการณ์ขึ้นกับอุตสาหกรรมพลังงานในรัฐแคลิฟอร์เนีย ดังนี้

  1. ค่าไฟฟ้าในตลาดขายส่งสูงขึ้นอย่างมาก
  2. เหตุการณ์ไฟฟ้าดับเป็นระยะๆ บ่อยครั้ง
  3. บริษัทสาธารณูปโภคพื้นฐานหลักทั้ง 3 บริษัท ประสบปัญหาด้านการเงินอย่างรุนแรง

1. ค่าไฟฟ้าในตลาดขายส่งสูงขึ้นอย่างมาก

โดยปกติค่าไฟฟ้าขายส่งในรัฐแคลิฟอร์เนีย จะอยู่ที่ประมาณ 0.03-0.05 เหรียญสหรัฐ ต่อหน่วยพลังงาน แต่ตั้งแต่เดือนมิถุนายน 2543 ค่าไฟฟ้าขายส่งได้เพิ่มสูงขึ้นอย่างมากโดยเพิ่มจากระดับปกติขึ้นไปอยู่ที่ประมาณ 0.16 เหรียญสหรัฐ ต่อหน่วยพลังงาน และเพิ่มขึ้นสูงสุดในเดือนธันวาคม 2543 โดยค่าไฟฟ้าขายส่งได้เพิ่มสูงขึ้นจะอยู่ระดับประมาณ 0.32 เหรียญสหรัฐ ต่อหน่วยพลังงาน จากนั้นค่าไฟฟ้าขายส่งยังคงอยู่ในระดับสูงจนถึงเดือนพฤษภาคม 2544 (สูงกว่า 0.15 เหรียญสหรัฐ ต่อหน่วยพลังงาน) หลังจากนั้น ค่าไฟฟ้าขายส่ง ได้เริ่มปรับตัวลดลง ณ เดือนสิงหาคม 2544 ค่าไฟฟ้าขายส่ง ได้ลดลงมาอยู่ที่ระดับ ประมาณ 0.07 เหรียญสหรัฐ ต่อหน่วยพลังงาน

2. เหตุการณ์ไฟฟ้าดับเป็นระยะๆ บ่อยครั้ง

ในช่วงปี พ.ศ. 2543 และ 2544 มีการประกาศเหตุการณ์ฉุกเฉิน (Emergency Notification) และประกาศดับไฟฟ้าหมุนเวียน (Rotating Blackout) เกิดขึ้นหลายครั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งทางด้านตอนเหนือของรัฐแคลิฟอร์เนีย ทำให้เกิดผลเสียในด้านธุรกิจอย่างมาก

3. บริษัทสาธารณูปโภคพื้นฐานหลักทั้ง 3 บริษัทประสบปัญหาทางด้านการเงินอย่างรุนแรง

บริษัท PG&E เป็นบริษัทที่ได้รับผลกระทบด้านการเงินมากที่สุดโดยเมื่อวันที่ 6 เมษายน 2544 บริษัทได้ยื่นคำร้องต่อศาลล้มละลาย ตั้งแต่เดือนมิถุนายนปี 2543 บริษัทได้มีการประเมินความสูญเสียไว้ทั้งสิ้นประมาณ 9 พันล้านเหรียญสหรัฐ หรือประมาณ 4 แสนล้านบาท จากการที่บริษัทจะต้องจัดซื้อไฟฟ้าจากตลาดกลางซื้อขายไฟฟ้าในราคาขายส่งและจะต้องจำหน่ายไฟฟ้าให้ผู้ใช้ไฟฟ้าในอัตราค่าไฟฟ้าขายปลีกที่กำหนดไว้ตายตัว ซึ่งถูกกว่าราคาไฟฟ้าขายส่งมาก

บริษัท SCE ประสบปัญหาเช่นเดียวกันกับ บริษัท PG&E โดยบริษัทได้ประเมินความสูญเสียไว้ทั้งสิ้นประมาณ 2.6 พันล้านเหรียญสหรัฐ หรือ ประมาณ 1.1 แสนล้านบาท

บริษัท SDG&E ได้ประเมินความสูญเสียไว้ทั้งสิ้นประมาณ 447 ล้านเหรียญ หรือ ประมาณ 2 หมื่นล้านบาท

ปัจจัยที่ก่อให้เกิดวิกฤติพลังงาน

ปัจจัยที่ก่อให้เกิดวิกฤติพลังงานในครั้งนี้มีอยู่ด้วยกันหลายปัจจัย ซึ่งสามารถสรุปได้โดยสังเขป ดังนี้

ระบบสายส่งไฟฟ้าแรงสูง ที่เชื่อมต่อระหว่างตอนเหนือและตอนใต้ของรัฐแคลิฟอร์เนียมีข้อจำกัดในการส่งไฟฟ้า ทำให้ไม่สามารถจัดส่งไฟฟ้า ที่เหลือใช้ทางตอนใต้ของรัฐขึ้นไป ตอบสนองความต้องการใช้ไฟฟ้า ของผู้ใช้ไฟฟ้าทางตอนเหนือของรัฐ

การระเบิดของท่อก๊าซ El Paso ทำให้ปริมาณก๊าซที่นำเข้า มีปริมาณไม่เพียงพอต่อความต้องการใช้ก๊าซ ราคาก๊าซจึงได้ปรับตัวสูงขึ้นเป็นอย่างมาก จากเดิมที่เคยอยู่ที่ระดับประมาณ 3 – 5 เหรียญสหรัฐ ต่อล้าน BTU ขึ้นไปสูงสุดในเดือนธันวาคม 2543 ที่ระดับประมาณ 60 เหรียญสหรัฐ ต่อล้าน BTU

ราคาก๊าซดังกล่าวส่งผลโดยตรง ต่ออัตราค่าไฟฟ้าขายส่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง รัฐแคลิฟอร์เนียมีการพึ่งพาก๊าซธรรมชาติ เป็นเชื้อเพลิงในการผลิตกระแสไฟฟ้า สูงถึงร้อยละ 54

นอกจากนี้ บริษัทสาธารณูปโภคพื้นฐานถูกบังคับโดยกฎของตลาด ให้จัดซื้อพลังไฟฟ้าจากตลาดกลางซื้อขายไฟฟ้าเท่านั้น ไม่สามารถที่จะซื้อขายไฟฟ้าได้ โดยตรงกับผู้ผลิตไฟฟ้า และไม่สามารถที่จะจัดทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าล่วงหน้า (Forward Contract) หรือจัดทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาว (Long-term Contract) ได้

ดังนั้นในกรณีที่ราคาไฟฟ้าขายส่งมีราคาสูงในตลาดกลางซื้อขายไฟฟ้า จึงทำให้บริษัทสาธารณูปโภคพื้นฐาน มีต้นทุนในการจัดหาไฟฟ้าที่สูง ในขณะที่ต้องจำหน่ายไฟฟ้าให้กับผู้ใช้ไฟฟ้า ในอัตราค่าไฟฟ้าขายปลีก ที่ถูกกำหนดไว้คงที่ ทำให้บริษัทสาธารณูปโภคพื้นฐานต่างๆ ขาดทุนอย่างมาก

มาตรการที่สำคัญเพื่อบรรเทาผลกระทบที่เกิดขึ้น

วันที่ 4 มกราคม 2544

คณะกรรมการกำกับดูแลสาธารณูปโภคแห่งรัฐแคลิฟอร์เนีย (California Public Utility Commission - CPUC) ได้อนุญาตให้บริษัท PG&E และ SCE ขึ้นค่าไฟฟ้าขายปลีกที่ขายให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าเป็นการชั่วคราว 90 วัน

วันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2544

การประปารัฐแคลิฟอร์เนียได้ทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาวกับผู้ผลิตไฟฟ้าเพื่อจำหน่ายกระแสไฟฟ้าให้แก่บริษัท PG&E และ SCE เนื่องจากทั้ง 2 บริษัทนี้ประสบปัญหาทางด้านการเงินอย่างรุนแรงและไม่สามารถทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาวกับผู้ผลิตไฟฟ้าได้

วันที่ 27 มีนาคม 2544

CPUC อนุมัติให้ขึ้นอัตราค่าไฟฟ้าขายปลีก 0.03 เหรียญสหรัฐ ต่อหน่วยพลังงาน เพื่อให้การสนับสนุนทางด้านการเงินแก่บริษัท PG&E และ SCE

วันที่ 25 เมษายน 2544

คณะกรรมการกำกับดูแลพลังงานแห่งชาติ (Federal Energy Regulatory Commission – FERC) ได้ประกาศแผนงานที่จะปรับปรุงอุตสาหกรรมไฟฟ้าซึ่งรวมถึงระบบการควบคุมความมั่นคง และการปรับปรุงอัตราค่าไฟฟ้าในธุรกิจไฟฟ้าในรัฐแคลิฟอร์เนีย ซึ่งแผนงานดังกล่าวจะรวมถึงการควบคุมดูแลการหยุดซ่อมบำรุงของโรงไฟฟ้า ดังกล่าว การออกมาตรการในการกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าใหม่เพื่อลดความเสี่ยงและให้ราคาสอดคล้องกับตลาด

วันที่ 15 พฤษภาคม 2544

CPUC ได้ประกาศโครงสร้างอัตราค่าไฟฟ้าขายปลีกใหม่ซึ่งได้กำหนดไว้อย่างชัดเจนสำหรับลูกค้าแต่ละประเภท ซึ่งการขึ้นอัตราค่าไฟฟ้าขายปลีกครั้งนี้จะเพิ่มขึ้นจากเดิม เฉลี่ยร้อยละ 19 ทั้งนี้ผู้ใช้ไฟฟ้าที่มีรายได้น้อยจะไม่ได้รับผลกระทบจากการขึ้นอัตราค่าไฟฟ้าขายปลีกดังกล่าว

วันที่ 22 พฤษภาคม 2544

รัฐแคลิฟอร์เนียได้ลดระยะเวลาในการพิจารณาการออกใบอนุญาตก่อสร้างโรงไฟฟ้าใหม่และการปรับปรุงโรงไฟฟ้าเดิม

วันที่ 3 ตุลาคม 2544

CPUC และบริษัท SCE ได้ข้อสรุปในการชดเชยการสูญเสียที่เกิดขึ้น

วันที่ 6 ตุลาคม 2544

ศาลได้อนุมัติข้อสรุปในการชดเชยการสูญเสียที่เกิดขึ้นระหว่าง CPUC และ SCE ดังกล่าว โดยกล่าวว่าการชดเชยนั้นถือว่ายุติธรรมต่อทุกฝ่าย

อะไรคือสิ่งที่ผิดพลาดในรัฐแคลิฟอร์เนีย

มีปัจจัยหลายอย่างที่มีส่วนทำให้เกิดความผิดพลาดขึ้นซึ่งสามารถสรุปได้ ดังนี้

กลไกการตลาดที่ผิดพลาดของตลาดกลางซื้อขายไฟฟ้า

ตารางสรุปปัจจัยที่ก่อให้เกิดวิกฤตการณ์พลังงาน พร้อมข้อเสนอแนะในการป้องกันสำหรับประเทศไทย

รัฐแคลิฟอร์เนีย

ประเทศไทย

1. การขาดแคลนกำลังการผลิตไฟฟ้า
  • การกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าขายปลีกที่คงที่ ทำให้นักลงทุนไม่สนใจ ที่จะพัฒนาโรงไฟฟ้าใหม ่เนื่องจากไม่สามารถผลักภาระความเสี่ยง ที่ไม่สามารถควบคุมได้ ให้แก่ผู้ใช้ไฟฟ้า
  • ควรมีกลไกในการกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าขายปลีก ให้สามารถแปรผันตามต้นทุนที่แท้จริง โดยเฉพาะต้นทุนที่ผู้ผลิต และผู้จำหน่ายไฟฟ้า ไม่สามารถควบคุมได้ เช่น ราคาเชื้อเพลิง ฯลฯ
  • การนำเข้าพลังไฟฟ้าที่ลดลง เนื่องจากระดับน้ำในเขื่อนลดต่ำลงอย่างมาก
  • การวางแผนการผลิตไฟฟ้า ควรคำนึงถึงรายละเอียดของสภาพภูมิอากาศ และควรมีแผนสำรอง สำหรับในกรณีที่ภูมิอากาศ เปลี่ยนแปลง อย่างมิได้คาดหมาย
  • การไม่ต้อนรับของประชาชนในพื้นที่ ที่จะมีการก่อสร้างโรงไฟฟ้า
  • ทางภาครัฐและเจ้าของโครงการ ควรให้การสนับสนุน และให้ความรู้ความเข้าใจ กับประชาชนในท้องถิ่น เพื่อให้เกิดความมั่นใจ ในมาตรการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อม
  • ควรมีการสำรวจ ถึงผู้ที่ไม่ให้การสนับสนุนว่า ส่วนใหญ่เป็นประชาชนในท้องถิ่น หรือเป็นผู้ที่หวังผลประโยชน์ทางด้านอื่นๆ จากโครงการ
  • ข้อจำกัดของระบบส่ง
  • ควรมีการวางแผนในการก่อสร้างโรงไฟฟ้า ให้ใกล้แหล่งที่มีความต้องการใช้ไฟฟ้าสูง โดยจะต้องคำนึงถึงผลกระทบอื่นๆ ในทุกๆ ด้าน
  • การหยุดซ่อมบำรุงโรงไฟฟ้าหลายแห่งพร้อมกัน
  • ควรให้ผู้ผลิตไฟฟ้า จัดส่งแผนงานการหยุดซ่อมบำรุงโรงไฟฟ้า ให้แก่หน่วยงานที่รับผิดชอบ เพื่อวางแผนในการจัดหาไฟฟ้า
  • ควรให้หน่วยงานที่รับผิดชอบ มีส่วนควบคุม และเจรจาต่อรองกับผู้ผลิตไฟฟ้า หากเกิดเหตุการณ์ที่ผู้ผลิตไฟฟ้า ต้องการหยุดซ่อมบำรุงโรงไฟฟ้าพร้อมกัน
  • ควรมีกลไกในการให้รางวัล และบทปรับ เกี่ยวกับตารางการซ่อมบำรุงโรงไฟฟ้า ของผู้ผลิตไฟฟ้า
  • การออกใบอนุญาตที่ล่าช้า
  • ควรมีการจัดตั้งหน่วยงานของรัฐ เพื่อช่วยประสานงานในการออกใบอนุญาตต่างๆ
2. ต้นทุนที่เพิ่มขึ้น
  • ราคาก๊าซที่สูงขึ้นอย่างมาก
  • ควรมีการลดความเสี่ยง ด้านราคาเชื้อเพลิงที่ผันผวน โดยการกระจายแหล่งเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้า ไม่ควรพึ่งพาเชื้อเพลิงชนิดใดชนิดหนึ่ง ในการผลิตไฟฟ้ามากเกินไป
3. โครงสร้างและกลไกตลาดกลางซื้อขายไฟฟ้าที่ผิดพลาด
  • การไม่อนุญาตให้บริษัทสาธารณูปโภคพื้นฐานทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าล่วงหน้ากับผู้ผลิตไฟฟ้า
  • ควรอนุญาตให้ผู้ใช้ไฟฟ้า หรือผู้จำหน่ายไฟฟ้าปลีก มีทางเลือกที่จะเจรจาต่อรอง กับผู้ผลิตไฟฟ้าได้โดยตรง และสามารถทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะสั้น ระยะกลาง ระยะยาว หรือซื้อขายล่วงหน้าได้
  • การกำหนดราคาขายปลีกคงที่
  • ควรมีกลไกในการกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าขายปลีก ให้สามารถแปรผันตามต้นทุนที่แท้จริง ซึ่งผู้ผลิตและผู้จำหน่ายไฟฟ้า ไม่สามารถบริหารความเสี่ยงได้ เช่น ราคาเชื้อเพลิง ฯลฯ
  • การปั่นราคาในตลาดขายส่งให้พุ่งสูงขึ้น
  • ควรมีองค์กรกำกับดูแลอิสระที่มีอำนาจในการป้องกันการใช้อำนาจเหนือตลาดในทางมิชอบ โดยองค์กรกำกับดูแลอาจพิจารณาเพิกถอนใบอนุญาต หรือเปลี่ยนแปลงส่วนแบ่งตลาดของผู้ผลิตไฟฟ้าดังกล่าว
  • การหยุดเดินเครื่องผลิตไฟฟ้าเพื่อซ่อมบำรุงจะมีผลให้เกิดสภาวะขาดแคลน
  • ควรให้ศูนย์ควบคุมระบบอิสระเป็นผู้วางแผนและพิจารณาเห็นชอบการหยุดซ่อมบำรุงรักษา เพื่อให้มั่นใจว่าจะไม่เกิดภาวะขาดแคลนกำลังการผลิตไฟฟ้า

 

 

 

 

สำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ
สำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ

วารสารนโยบายพลังงาน ฉบับที่ 54 ตุลาคม-ธันวาคม 2544