การศึกษาวิจัยเรื่องการสำรองน้ำมัน
ทางยุทธศาสตร์ของประเทศ

 

ปัจจุบันประเทศในเอเซียส่วนใหญ่ในปัจจุบันนั้น ยังต้องพึ่งพาการนำเข้าน้ำมันในปริมาณที่สูงมาก และคาดว่าจะเพิ่มสูงขึ้นในอนาคต ดังนั้นหากเกิดวิกฤตการณ์น้ำมัน เช่นการขาดแคลนน้ำมันจากแหล่งผู้ผลิต หรือจากผลกระทบจากความผันผวนของเศรษฐกิจโลก จะมีผลทำให้ประเทศในภูมิภาคเอเซียนั้น ได้รับความกระทบกระเทือนเป็นอย่างมาก อย่างไรก็ตามประเทศในเอเซีย ยังไม่ได้ตระหนักถึงการสำรองน้ำมันมากนัก ดังจะเห็นได้ว่าการสำรองน้ำมันนั้น ยังอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศอุตสาหกรรม อีกทั้งการสำรองส่วนใหญ่ หรือเกือบทั้งหมดเป็นการสำรองเพื่อการค้าเท่านั้น ส่วนการสำรองเผื่อกรณีฉุกเฉินยังไม่มีการดำเนินการ

การสำรองน้ำมันในประเทศไทย

ในปัจจุบันยังไม่มีระบบการสำรองน้ำมันของประเทศ การสำรองน้ำมันนั้นมาจากการสำรองของภาคเอกชน ภายใต้พระราชบัญญัติน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2521 ซึ่งมีผลบังคับใช้กับโรงกลั่น ผู้นำเข้า และผู้จำหน่ายซึ่งมีปริมาณการจำหน่ายมากกว่า 100,000 ตันต่อปี

ภายใต้พระราชบัญญัติน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2521 นั้นได้กำหนดการสำรองน้ำมันไว้ดังนี้

กลุ่มโรงงานปิโตรเลียม ชนิดของน้ำมันสำรอง ร้อยละของ
โรงกลั่น
ผู้จำหน่าย
ผู้นำเข้า		 น้ำมันดิบ
น้ำมันสำเร็จรูป
น้ำมันสำเร็จรูป		 Annual throughput
ยอดขาย
ยอดขาย

จากเดือนธันวาคม พ.ศ. 2539 อัตราการสำรองน้ำมันดิบและน้ำมันสำเร็จรูปถูกกำหนดไว้ที่ร้อยละ 5 แต่หลังจากเกิดวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจเมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2540 แล้ว ทำให้โรงกลั่นและบริษัทผู้จำหน่ายประสบกับปัญหาสภาพคล่องและการขาดทุน อันเนื่องมาจากอัตราดอกเบี้ยที่สูงขึ้น และต้นทุนการดำเนินงานที่เพิ่มขึ้น ปริมาณการบริโภคน้ำมันดีเซลและน้ำมันเตาลดลงถึง 13 เปอร์เซ็นต์ โดยเฉพาะการลดลงของการบริโภคน้ำมันดีเซลนั้นเกิดจากภาคอุตสาหกรรมและภาคการขนส่งเป็นหลัก ส่วนการลดลงของการบริโภคน้ำมันเตาเกิดจากการลดลงของความต้องการของโรงงานผลิตไฟฟ้า เมื่อยอดขายในตลาดลดลงจึงเป็นผลทำให้บริษัทต่าง ๆ ต้องแข่งขันกันเพื่อแย่งสัดส่วนตลาด ซึ่งผลสุดท้ายทำให้บริษัทเหล่านั้นต้องลดค่าการตลาด (Marketing Margin) ซึ่งทำให้เกิดการแข่งขันทางด้านราคาอย่างรุนแรง มากไปกว่านั้นความต้องการที่ลดลงทำให้เกิดผลผลิตส่วนเกิน ซึ่งทำให้โรงกลั่นน้ำมันต้องส่งออกในอัตราค่าการตลาดที่ต่ำ

วันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2540 รัฐบาลได้มีมติเห็นชอบ ให้ลดอัตราการสำรองน้ำมันเชื้อเพลิง ที่ผลิตได้ในประเทศจากร้อยละ 5 เป็นร้อยละ 3 และที่นำเข้าจากต่างประเทศลงจากอัตราร้อยละ 10 เหลืออัตราร้อยละ 6 ซึ่งการลดอัตราการสำรองนี้ได้ช่วยเพิ่มสภาพคล่อง ของภาคอุตสาหกรรมการกลั่นน้ำมันในประเทศถึง 575 ล้านเหรียญสหรัฐ

หลังจากนั้นในเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2541 กลุ่มผู้ค้ามาตรา 6 ได้ทำเรื่องขอให้รัฐบาลพิจารณาเพิ่มเติมดังนี้

  1. ให้ลดอัตราการสำรองน้ำมันลงจากอัตราร้อยละ 3 เหลืออัตราร้อยละ 1.5
  2. สามารถเลือกเก็บน้ำมันดิบหรือน้ำมันองค์ประกอบแทนน้ำมันสำเร็จรูปได้ 100%
  3. การเก็บสำรองน้ำมันดิบและน้ำมันสำเร็จรูปให้คิดตามค่าเฉลี่ยปริมาณสำรองในเดือนนั้นๆ เป็นเกณฑ์ โดยไม่คำนึงถึงระดับต่ำสุดรายวัน

อย่างไรก็ตาม ในวันที่ 21 กรกฎาคม พ.ศ. 2541 คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้คงอัตราสำรองร้อยละ 3 ไว้ และให้กรมทะเบียนการค้ากับ สพช. เร่งรัดพิจารณาให้การสนับสนุนเพื่อขอผ่อนผันข้อกำหนดการสำรองน้ำมันเชื้อเพลิงตามกฎหมายในประกาศกระทรวงพาณิชย์ ซึ่งทาง กรมทะเบียนการค้าและ สพช. กำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาความเป็นไปได้ ของการผ่อนผันข้อกำหนดในการสำรองน้ำมันเชื้อเพลิงตามประกาศกระทรวงพาณิชย์ดังนี้

  1. ให้สามารถเลือกเก็บสำรองน้ำมันดิบแทนน้ำมันสำเร็จรูปได้จากร้อยละ 50 เป็น ร้อยละ 60 ของปริมาณน้ำมันสำเร็จรูปมีหน้าที่ต้องรอง แต่ทั้งนี้ยังต้องให้เป็นไปตามอัตราการแปลง และสัดส่วนการผสมน้ำมันองค์ประกอบที่คำนวณจากสถิติย้อนหลัง 6 เดือน
  2. ให้ผู้ค้าน้ำมันที่เป็นผู้จำหน่าย สามารถฝากเก็บน้ำมันดิบไว้ในโรงกลั่นซึ่งเป็นของผู้ค้าน้ำมันเตามาตรา 6 โดยไม่คำนึงถึงว่าจะเกินปริมาณรวมของน้ำมันดิบที่โรงกลั่นมีหน้าที่ต้องสำรอง
  3. น้ำมันดิบที่โรงกลั่นจัดหามาเพื่อใช้เป็นวัตถุดิบในผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมีได้รับยกเว้นการสำรองตามกฎหมาย

ปัจจุบันปริมาณการสำรองน้ำมันในประเทศไทยอยู่ที่ประมาณ 21 วัน ครึ่งหนึ่งเป็นน้ำมันดิบ อีกครึ่งหนึ่งเป็นน้ำมันสำเร็จรูป

มาตรการป้องกันและแก้ไขอันเนื่องมาจากการขาดแคลนน้ำมัน

ภายหลังจากที่เกิดวิกฤตการณ์การขาดแคลนน้ำมันในประเทศไทย พระราชกำหนดแก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2516 ได้มีผลบังคับใช้ เพื่อรักษาความมั่นคงทางด้านพลังงานของประเทศโดยมีสาระสำคัญดังนี้

  1. การจัดหาปิโตรเลียมในระยะสั้นและระยะปานกลาง อีกทั้งการเพิ่มการผลิตน้ำมันดิบในประเทศ การควบคุมการส่งออก การเจรจาค้าขายระหว่างรัฐบาล และข้อตกลง ASEAN
  2. การใช้พลังงานทดแทน หรือที่หาได้ในประเทศเพื่อทดแทนการนำเข้า
  3. การกำหนดให้ราคาสามารถสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงและให้เหมาะสมกับราคาลอยตัวเต็มที่
  4. ส่งเสริมให้มีการประหยัดการใช้ปิโตรเลียม
  5. การปันส่วนน้ำมันเพื่อป้องกันการเกิดตลาดมืด

พลังงานกับความมั่นคง

ในปัจจุบันถึงแม้ว่าสภาวะเศรษฐกิจจะชะลอตัวลงในภูมิภาคเอเชีย แต่ก็มีการคาดการณ์ว่าความต้องการพลังงานของภูมิภาคโดยส่วนรวม จะยังขยายตัวเกินกว่ากำลังการผลิตพลังงานของภูมิภาคเป็นอย่างมาก ซึ่งแสดงให้เห็นว่าประเทศในภูมิภาคนี้ ยังต้องพึ่งการนำเข้าพลังงานเพิ่มขึ้น จากการประชุมรัฐมนตรีพลังงาน APEC ครั้งที่สาม ณ เกาะโอกินาว่า ประเทศญี่ปุ่น ระหว่างวันที่ 9-10 ตุลาคม พ.ศ. 2541 นั้น ที่ประชุมได้เห็นชอบให้มีการสนทนาเชิงนโยบายในหมู่ประเทศสมาชิก APEC โดยเฉพาะในประเด็นความมั่นคงทางด้านพลังงาน ซึ่งทางคณะรัฐมนตรีได้รับทราบถึงผลการประชุม แล้วเห็นควรให้มีการศึกษาเพื่อกำหนดนโยบายความมั่นคงทางด้านพลังงานของประเทศไทย ภายใต้การรับผิดชอบของสำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (สพช.)

การศึกษาวิจัยเรื่องการสำรองน้ำมันทางยุทธศาสตร์ของประเทศ

ปัจจุบันทางสำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (สพช.) กับการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (ปตท.) ได้กำลังอยู่ระหว่างการศึกษาถึงแนวทาง และความเป็นไปได้ในการสำรองน้ำมันของประเทศที่เหมาะสมในระยะยาว เพื่อเพิ่มความมั่นคงในด้านพลังงานของประเทศ โดยได้ว่าจ้าง บริษัท BECHTEL INTERNATIONAL เข้ามาทำการศึกษาและคาดว่าจะแล้วเสร็จภายในกลางปี พ.ศ. 2542 นี้

สำหรับวัตถุประสงค์หลักของการศึกษาสามารถสรุปได้ดังต่อไปนี้

  1. เพื่อศึกษาถึงแนวทางการสำรองน้ำมันที่เหมาะสม ตามที่ได้กล่าวมาแล้วในตอนต้นว่าการสำรองน้ำมันในประเทศไทยนั้น เอกชนเป็นผู้รับผิดชอบการสำรองน้ำมันโดยรัฐนั้นไม่มีส่วนเกี่ยวข้อง ซึ่งปริมาณการสำรองน้ำมันนั้นจะอยู่ที่ประมาณ 21 วันโดยที่ประมาณครึ่งหนึ่งของปริมาณสำรองนั้นเป็นน้ำมันดิบ อีกครึ่งหนึ่งเป็นน้ำมันสำเร็จรูป อย่างไรก็ตาม ทาง สพช. ได้ร่วมกับ ปตท. ทำการศึกษาเบื้องต้นถึงปริมาณการสำรองที่เหมาะสมของประเทศไทย โดยการพิจารณาเปรียบเทียบจากประเทศที่ผลิตน้ำมันเองได้ แต่มีพื้นฐานทางเศรษฐกิจใกล้เคียงกับประเทศไทย กับประเทศที่ไม่สามารถผลิตน้ำมันเองได้ แต่มีพื้นฐานเศรษฐกิจดีกว่าประเทศไทย โดยจากผลการศึกษาเบื้องต้น ปริมาณการสำรองน้ำมันที่เหมาะสมอยู่ที่ประมาณ 60 วัน
  2. เพื่อศึกษาถึงต้นทุนและผลตอบแทน ประกอบกับผลกระทบจากการสำรองน้ำมัน ทางยุทธศาสตร์ต่อภาคอุตสาหกรรม โดยการเปรียบเทียบต้นทุนและผลตอบแทนจากการสร้างคลังสำรองน้ำมันแบบต่าง ๆ คือ คลังสำรองน้ำมันแบบบนดินและในดิน คลังสำรองน้ำมันแบบใต้ดิน และคลังสำรองน้ำมันแบบลอยน้ำ อีกทั้งผลกระทบต่อสภาพแวดล้อมโดยรวม อันเนื่องมาจากการสร้างคลังสำรองน้ำมัน และจากการสำรองน้ำมันเองด้วย
  3. เพื่อพัฒนาระเบียบการและนโยบายต่าง ๆ เพื่อที่จะนำไปใช้หรือป้องกันผลกระทบอันเนื่องมาจากวิกฤตการณ์น้ำมัน โดยอาจพิจารณาถึงการเข้ามามีส่วนร่วมในการสำรองน้ำมันของทางรัฐบาล ซึ่งการสำรองน้ำมันของรัฐนั้นได้มีการปฏิบัติกันในหลายประเทศ และการขยายการจัดเก็บสำรองเพิ่มขึ้นของทางภาคเอกชนด้วย
  4. เพื่อชี้แจงและเสนอแนะให้กับองค์กรที่เกี่ยวข้อง องค์กรบริหาร และองค์กรกำกับดูแล ในการที่จะส่งเสริมการสำรองน้ำมันได้อย่างมีประสิทธิภาพ อีกทั้งมีการให้มีการดำเนินงานอย่างสอดคล้องระหว่างองค์กรเหล่านี้ด้วย
  5. เพื่ออธิบายผลกระทบของการศึกษา (ผลดีและผลเสีย) ต่อผู้ที่ได้รับผลประโยชน์โดยตรงและต่อผู้ที่ได้รับผลประโยชน์ทางอ้อม และผลข้างเคียงของการสำรองน้ำมัน
  6. เพื่อพัฒนาและเสนอแนะถึงระยะเวลาของการสำรองน้ำมันอย่างเป็นขั้นตอน ซึ่งเป็นผลทำให้การสำรองน้ำมันมีประสิทธิภาพสูงสุด
  7. เพื่อกำหนดและเสนอแนะแนวทางการสำรองน้ำมัน เพื่อที่จะนำไปใช้ได้ในอนาคต

อย่างไรก็ตาม การศึกษาดังกล่าวนั้น ยังรวมไปถึงการศึกษาถึงแนวทางการร่วมมือในการสำรองน้ำมันระหว่างประเทศ เพื่อเพิ่มความมั่นคงทางด้านพลังงานในภูมิภาคอีกด้วย

สรุป

การที่รัฐมีนโยบายในการที่จะปรับปรุงระดับการสำรองน้ำมันของประเทศ ให้มีความเหมาะสม โดยการพิจารณาจากปริมาณการสำรองน้ำมัน ความเป็นไปได้ในการสร้างถังสำรองน้ำมัน และผลกระทบด้านต่าง ๆ นั้น รัฐจึงได้มีการศึกษาอย่างจริงจังตามรายละเอียดวัตถุประสงค์ดังที่ได้กล่าวมาแล้วในหัวข้อที่ผ่านมา ถึงแม้ว่าการศึกษาถึงความเป็นไปได้ในการสำรองน้ำมันของประเทศ ที่เหมาะสมในระยะยาวจะกำลังดำเนินการอยู่ แต่ก็เชื่อได้ว่าประโยชน์ที่จะได้รับจากผลการศึกษานั้น จะเป็นแนวทางในการกำหนดนโยบายเพื่อความมั่นคงทางด้านพลังงานในระยะยาว และนโยบายเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยต่อไป

 

 

สำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ
สำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ
วารสารนโยบายพลังงาน ฉบับที่ 43 มกราคม-มีนาคม 2542